Молдавско-украинский контроль в Кучургане: медленный прогресс или дисфункция?

Главная / Аналитика / Молдавско-украинский контроль в Кучургане: медленный прогресс или дисфункция?
Идея о создании комбинированной формы контроля в пункте пропуска Кучурган на участке границы Украины с непризнанным Приднестровьем принадлежит представителям Делегации Европейского союза в Молдове и EUBAM, её экспертная техническая проработка велась еще в 2012-2013 годах. Данный пункт пропуска долгие годы является основным каналом для внешней торговли Приднестровья, хотя с 2006 года через него поступают только импортные грузы. Европейский союз развивает стратегическую инициативу в экономических процессах в регионе, приобретенную после предоставления Приднестровью режима автономных торговых преференций (АТП) весной 2008 года и последующего согласования в конце 2015 года особого формата торговли с экономическими агентами Приднестровья в соответствии с правилами Углублённой и всеобъемлющей зоны свободной торговли РМ-ЕС (УВЗСТ). Для усиления своих региональных позиций на молдавском направлении Евросоюз воспользовался украинским политическим кризисом и приходом к власти новых элит, которые кардинально изменили подходы Киева к приднестровскому урегулированию и к самому Тирасполю. В 2014 году ЕС инициировал проект организации совместного таможенного и пограничного контроля Украины и Молдовы в пункте пропуска Кучурган в соответствии с практиками и методами интегрированного управления границами, переход к которым являлся обязательством обоих государств в соответствии с подписанными ими Соглашениями об Ассоциации с ЕС. Миссия по приграничной помощи Молдове и Украине (EUBAM) профинансировала установку соответствующей инфраструктуры в Кучургане на общую сумму до 6,5 миллионов евро, обеспечила методологическую помощь и информационное сопровождение проекта. Анализ экспертных оценок и официальных комментариев позволяет предположить, что Брюссель рассматривал этот пилотный проект как важный инструмент, имеющий комбинированную политико-экономическую природу и позволяющий получить дополнительные возможности влияния на процесс урегулирования многолетнего конфликта между Молдовой и Приднестровьем. Привязка приднестровских предприятий к рынку Евросоюза в комбинации с укреплением их зависимости от таможенной службы Молдовы и иных контролирующих органов РМ должны были создать уникальные инструменты для совместного влияния Кишинева и Брюсселя на Тирасполь. Задача состояла в том, чтобы плавно переключить приднестровский бизнес на молдавское администрирование и укрепить его позиции в ЕС. Это позволило бы углубить разрыв между политическими интенциями руководства Приднестровья и реальной политикой с пониманием о том, что экономический базис рано или поздно качнёт политическую надстройку в сторону Евросоюза. Европейские эксперты и советники высоко уровня, понимая чувствительный характер вопроса, ориентировали своих молдавских и украинских коллег на использование максимально привлекательной риторики и прогрессивных методов, обещания для приднестровского бизнеса упрощённых режимов контроля по принципу «одного окна». Нужно сказать, что в информационной плоскости поставленная ЕС задача была выполнена хорошо. Киев и Кишинёв акцентировали внимание исключительно на экономических выгодах, включая обеспечение оптимальной логистики экспорта грузов из Приднестровья, а также демонстрируя решимость бороться с контрабандой между двумя соседними государствами. 4 ноября 2015 г. в Кишиневе были подписаны соглашения об организации совместного контроля, что позволило начать предметную работу и выделить финансирование. Однако реализация проекта натолкнулась на первые препятствия, которые изначально не были столь критичными и которых можно было бы избежать при наличии концентрации усилий, а самое главное, способности Кишинева использовать европейские рекомендации и скорректировать тактику взаимоотношений с Тирасполем. Приднестровье ожидаемо встретило инициативу о совместном контроле шквалом критики и политико-информационной кампанией по её обструкции. Один из главных аргументов Тирасполя сводился к тому, что решение о контроле было принято без учёта его мнения с нарушением ранее подписанных соглашений с Кишинёвом и за пределами переговорного процесса в международном формате «5+2», в котором ЕС участвует как наблюдатель. Содержательная нагрузка критики, состоящая в негативных ожиданиях от режима контроля и прогнозируемом ущербе для бизнеса непризнанной республики, в данном случае не имеет принципиального значения, так как приведённые Тирасполем цифры не подвергались независимому аудиту. Да и не они в конечном итоге стали причиной пробуксовок в установлении режима контроля в Кучургане. Для запуска такого важного для европейских интересов регионального проекта стейкхолдеры должны были предпринять минимально необходимые меры подстраховки, чтобы гарантированно уводить в сторону любые возможные обвинения. От экспертов, непосредственно занимавшихся данным проектом, известно, что Брюсселем была проведена серьёзная политическая и дипломатическая работа, прежде всего с Москвой, во избежание неожиданностей и осложнений. Известно также, что Москва с пониманием отнеслась к аргументу о том, что контроль в Кучургане – суверенное дело Украины и Молдовы, и попытки её вмешательства получат ответную реакцию не только Киева и Кишинёва, но и всей Европы. Кроме того, в тот период Россия была занята более важными для себя проблемами и крайне болезненно реагировала на первые волны санкций, не имея заинтересованности в дополнительных факторах ухудшения отношений с Брюсселем. Однако основные проблемы, которыми в итоге воспользовался Тирасполь, возникли на стороне Украины и Молдовы. Несмотря на рекомендации EUBAM и деятельность европейских советников высокого уровня (в том числе при таможенной службе и Бюро реинтеграции РМ), Кишинёв провел провальную подготовку к запуску совместного контроля, которая в итоге вылилась в рутинное повторение одних и тех же успокоительных тезисов. Кишинёв также проигнорировал рекомендации создать законодательные параметры механизма контроля, подразумевавшего отсутствие препятствий для внешнеэкономической деятельности приднестровских предприятий при наличии необходимых разрешительных документов и молдавской регистрации, чем мог бы снять любые обвинения Тирасполя. Молдавская таможенная служба вместо аккуратного таргетированного подхода к приднестровским экономическим агентам наоборот, дезориентировала и запугала предпринимателей, в итоге подыграв Тирасполю, сделавшему все, чтобы убедить свои предприятия в опасности проекта. На фоне усиления резких заявлений Приднестровья о «блокаде», Кишинев продолжил заниматься своими бесконечными электоральными кампаниями. Специалисты в данном вопросе также обращали внимание на нежелание Кишинева обеспечить даже номинальное вовлечение представителей приднестровских властей в процесс обсуждения совместного контроля, его форм и преимуществ. Напротив, была использована странная тактика отказа от дискуссий со ссылкой на двусторонний характер вопроса вместо того, чтобы продемонстрировать максимально транспарентный подход и сгладить ситуацию, согласившись хотя бы начать дискуссию по наиболее острым противоречиям. Такое поведение привело к ощутимым имиджевым издержкам для стейкхолдеров проекта, включая Брюссель. Евросоюз снова был вынужден вмешаться в ситуацию. 10 апреля 2017 года EUBAM организовала в своей штаб-квартире примирительную встречу сторон, в ходе которой молдавские таможенники должны были разъяснить предстоящие процедуры и найти точки соприкосновения с Тирасполем в рамках установленного плана и обязательств Молдовы перед ЕС. Однако эта встреча провалилась, а Приднестровье использовало момент, чтобы выдвинуть очередной набор претензий, которые продемонстрировали неготовность таможенных служб Украины и Молдовы к запуску эффективного контроля. Вынужденным выходом из ситуации стало одобренное Брюсселем решение об установлении совместного контроля в Кучургане поэтапно, в несколько фаз, но, как показало время, это не помогло перевести ситуацию в управляемое русло. Несмотря на номинальное присутствие молдавских таможенников и пограничников в Кучургане в рамках первой фазы, администрация Приднестровья продолжила информационное и дипломатическое давление. В 2017 году были сделаны многочисленные обращения в адрес международного сообщества, включая Федерику Могерини, спровоцировав напряжение и дополнительные бюрократические процессы на внутриевропейском уровне. В 2018 году Кишинев, наконец, стал придерживаться более адекватного подхода и согласился на диалог с Тирасполем, но темп и открывающиеся новые возможности были утеряны. Приднестровье, со своей стороны, нашло наиболее чувствительную для европейского сообщества тему, связанную с возможными ограничениями   импорта через Кучурган лекарственных препаратов, втянув молдавских представителей в сложные дискуссии на уровне медицинских структур, ветеринарных и фитосанитарных служб, с совершенно неясными перспективами. Вызывает определённую тревогу и позиция Киева, интерес которого к теме совместного контроля пока еще поддерживают финансовые вливания со стороны Брюсселя. Столь формалистский подход Кишинева и Киева к выполнению своих обязательств перед Евросоюзом в рамках базовых соглашений об Ассоциации и к уникальной возможности получить дополнительный инструмент консолидированного влияния на перспективы урегулирования приднестровского конфликта в итоге оказался «палкой о двух концах». В результате вокруг Кучургана сложилось неприятное политическое «послевкусие», состоящее из устойчивого представления о том, что эту тему окружает ворох нерешённых проблем, и с каждым годом вопросов становится все больше. Неудивительно, почему на этот раз отсрочка новой фазы контроля в Кучургане до 2019 года вызвала общий вздох облегчения у всех вовлеченных сторон. Обстоятельства подтолкнули к выходу из ситуации в форме "отложенного" контроля, которая, судя по разворачивающимся в регионе событиям, может стать оптимальным сценарием на среднесрочную перспективу. В связи с неожиданно возникшим кризисом в отношениях Кишинева и Брюсселя накануне предстоящих выборов в парламент РМ на первый план для международных партнеров  по развитию выходят совершенно иные вопросы, требующие таргетированного политического менеджмента. В случае обострения конфликта с Приднестровьем в условиях молдавской внутриполитической разобщенности нельзя исключить изменение поведения влиятельного игрока в лице России, сделавшей ставку на одну из политических сил. Такого рода сюрпризы в регионе Восточного Партнёрства – явно не то, что пойдет на пользу интересам Европейского союза ввиду прогрессирующего ухудшения отношений с властями в Молдове. Как высказался в отношении Кучургана один дипломат, завершающий свою миссию на кишиневском направлении, «в условиях тумана наилучший способ быстрее приехать домой – сбавить скорость».